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 Por Lisandro Luis  Marsico 

INTRODUCCION 

La división de poderes, instrumento de lucha política contra el absolutismo, configura una de las  características de la república.

La raíz política de la teoría, fue expuesta por Montesquieu quien la diagramó para evitar la concentración de poder que degenera en tiranía y asegurar la libertad de los individuos. A él, le sucedieron diferentes personalidades del derecho que la plantearon: algunos la mantuvieron y compartieron, otros le impusieron correctivos y estuvieron los que la negaron y criticaron.

En nuestro país la teoría de la división de poderes fue receptada por Alberdi en sus “Bases”, pero con la particularidad de establecer un  Poder Ejecutivo fuerte y vigoroso, sin dejar de lado los dispositivos necesarios para que no se rompiera el equilibrio entre los órganos de gobierno, esta idea fue seguida por los Constituyentes de 1853, que la plasmaron en nuestra Carta Magna.

Pero las funciones encarnadas en este órgano se han ampliado exageradamente, incluso en desmedro de los otros poderes del Estado, hasta llegar a un presidencialismo exacerbado.

El trabajo además contiene las características del presidencialismo argentino, principalmente durante la década del ´90, marcando esencialmente el alto grado de

concentración de poder que en los últimos tiempos ha adquirido el Presidente de la Nación, advirtiendo sobre el peligro que esto genera para el normal funcionamiento de las Instituciones.

LA DIVISIÓN DE PODERES EN LA DOCTRINA CLÁSICA

La división de poderes como característica de la forma republicana

    La división de poderes, constituye una de las características de la forma republicana, fue una de las consignas levantadas contra el absolutismo y siendo la clara expresión del Estado liberal, reconoce su origen en Francia, con motivo de la aparición de la obra de Montesquieu “El Espíritu de las Leyes”, publicada en 1748, pero existiendo antecedentes que se retrotraen a Platón, quien por primera vez en la literatura política lo consigna y desarrolla. Tampoco escapó a la mente de Aristóteles, el riesgo de el exceso de poder y la necesidad de contenerlo a través del gobierno mixto.

    Surge como un sistema de frenos y contrapesos con la finalidad de que los distintos poderes[1]  sean independientes los unos respecto de los otros y sean iguales. Se traza una relación de equilibrio donde se fijan diferentes campos de actividad, límites de autonomía con la finalidad de actuar para el exterior de manera separada pero internamente conectados por múltiples funciones.

    En definitiva Bielsa sostiene “que el verdadero principio de separación de poderes no es una cuestión funcional, ni moral, ni económica, sino una cuestión de atribución jurídica con respecto al poder público, o sea, que los actos de un poder no estén sujetos a la autoridad del otro, sino al ordenamiento jurídico que la constitución ha establecido respecto a los principios, derechos y garantías”[2]. Por eso este autor agrega que se puede hablar de división de poderes, o de repartición de la potestad jurídica del Estado.[3]

        En definitiva, la teoría se alza contra la concentración de poder y en favor de los derechos individuales, priorizando la separación entre los órganos ejecutivo y legislativo.

Diferentes teorías

MONTESQUIEU

        La raíz política de la teoría, en conexión con el régimen liberal, fue expuesta por Montesquieu, al hacer mención a la Constitución de Inglaterra y sostiene que: “En cada Estado hay tres clases de poderes: el poder legislativo, el poder ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes, y el poder ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. En virtud del primero, el príncipe o el jefe del Estado, hace leyes transitorias o definitivas o deroga las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. Se llama a éste último poder judicial, y al otro poder ejecutivo del Estado. Cuando el poder legislativo y el poder ejecutivo se reúnen en la misma persona o el mismo cuerpo, no hay libertad; falta la confianza, porque puede temerse que el monarca o el Senado, hagan leyes tiránicas y las ejecuten ellos mismos tiránicamente. No hay libertad si el poder de juzgar no está bien deslindado del poder legislativo y del poder ejecutivo. Si no está separado del poder legislativo, se podría disponer arbitrariamente de la libertad y la vida de los ciudadanos; como que el juez sería legislador. Si no está separado del poder ejecutivo, el juez podría tener la fuerza de un opresor. Todo se habría perdido si el mismo hombre, la misma corporación de próceres, la misma asamblea del pueblo ejerciera los tres poderes: el de dictar las leyes; el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o los pleitos entre particulares”.[4]

        De esta forma se introduce en el derecho público las tres denominaciones clásicas de los poderes, según la conformación que hoy conocemos.

        “En el capítulo IV, del libro XI, esboza Montesquieu su pensamiento sobre la limitación del poder, cuando dice: -Para que no pueda abusar del poder, es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder- y lo completa en el ya citado capítulo VI, del libro XI, del Espíritu de las Leyes”.[5]

        Este principio se transformó en universal, con el objeto de repartir el poder entre los diferentes componentes que lo detentan (poder como función y competencia de los órganos).

        “La estructura divisoria debe interpretarse en torno a la finalidad básica que persigue evitar la concentración que degenera en tiranía y resguardar la libertad de los individuos”.[6]

        LOCKE

        “El pensamiento liberal, que tiene su origen en Locke, está preocupado por asegurar racionalmente la libertad natural del hombre, que creó el Estado como un mal indispensable para que haga de árbitro evitando las injusticias”.[7]

        Locke hace referencia a cuatro poderes legislativo, ejecutivo, federativo y discrecional o de prerrogativa.

        El legislativo es el que dirige el empleo de las fuerzas del Estado, que puesto en manos de diferentes personas, reunidas debidamente, tienen el poder de sancionar leyes que deben ser obligatorias para todos incluso para los que la hicieron.[8]

        El poder ejecutivo es el que vigila la ejecución de las leyes, se encuentra en continua actividad para poder llevar a cabo aquel fin.

        El poder federativo es el poder de guerra y de paz, de formar ligas, alianzas y hacer transacciones con la comunidad extranjera.

        En lo que se refiere a la prerrogativa, es el poder del príncipe para proveer al bien público en los casos que dependen de los sucesos imprevistos e inseguros y en que las leyes no den la suficiente garantía.

        La diferencia que se puede observar entre Montesquieu y Locke es que el primero otorga a la justicia el rango de poder de estado y Locke no la nombra como poder, porque de acuerdo a la realidad de su tiempo la Cámara de Lores tenía funciones propias del más alto tribunal.

        A partir de estos dos exponentes, la división del poder político toma su forma definitiva y resume en gran parte los postulados institucionales de la revolución inglesa del S. XVII y francesa del S. XVIII. Estas revoluciones hicieron de la división de poderes uno de los basamentos del gobierno libre.

ROUSSEAU

        Distingue entre tres entidades: la soberanía que es el poder legislativo, encarnando la autoridad suprema del Estado, el soberano o sea el pueblo y el gobierno que detenta el poder ejecutivo.

        “El pensamiento democrático moderno, que tiene su origen en Rousseau, se siente expresado en la ley, que a su vez es la mejor traducción de la voluntad general, que ha absorbido a individuo y Estado sin límites. Este pensamiento cree que en el juego de los órganos de poder el legislativo es el más fiel traductor de la soberanía y por lo tanto se impone sin limitaciones”.[9]

        Montesquieu sostenía que la república era una especie de gobierno moderado, con división de poderes donde convivían los privilegios con la igualdad, la asamblea popular con la aristocracia y ambas con el monarca formando un gobierno pluralista.

        Este pluralismo y representatividad que divide a la soberanía en distintos poderes es lo que condena Rousseau, “la soberanía no puede estar representada, por la misma razón que no puede ser enajenada; consiste esencialmente en la voluntad general, y la voluntad general no es representable: es ella misma, o es otra; no hay término medio. Los diputados del pueblo no son, pues, ni pueden ser, sus representantes: no son sino comisarios; no pueden acordar nada definitivamente.                                  Toda ley no ratificada en persona por el pueblo es nula; no es una ley. El pueblo inglés cree ser libre: se equivoca mucho no lo es sino durante la elección de los miembros del Parlamento; pero tan pronto son elegidos, es esclavo, no es nada.[10] 

LA CONTRIBUCIÓN INGLESA A LA DOCTRINA DE LA DIVISIÓN DE PODERES

Se menciona entre sus fuentes el “Instrument of Government” de Cromwell que distingue y separa el poder legislativo del ejecutivo.

        “Harrington considera importante para el gobierno libre el funcionamiento de la división de poderes. Tres poderes nombra: el deliberante, quien formula la política de naturaleza aristocrática y cuya competencia es atribuida al Senado, compuesto por personas de experiencia; el decisorio, ceñido a aceptar o rechazar las propuestas del primero y compete a la asamblea popular y el ejecutivo, confiado a la magistratura”.[11]

LA DIVISIÓN DE PODERES EN ESTADOS UNIDOS

 Fue incorporada a la constitución como principio fundamental de la organización política. Madison en El Federalista había dicho: “Que la acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial en las mismas manos, sean de uno, de unos pocos o de muchos, sean hereditarios, autodesignados o electivos, constituye justamente la verdadera definición de tiranía”.

        La Corte Suprema norteamericana sostuvo invariablemente que todos los poderes investidos en el gobierno, sea nacional o estadual, están divididos en tres grandes departamentos: el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial; que las funciones asignadas a cada una de las ramas del gobierno estarán investidas en un cuerpo separado de servidores públicos, y que la perfección del sistema requiere que las líneas que separan y dividen a esos departamentos estén clara y precisamente definidas.

CORRECTIVOS A LA TEORIA DE MONTESQUIEU. KANT Y CONSTANT

        Existió una doctrina posterior al “Espíritu de las Leyes”, que trató de mejorar la teoría de separación de poderes de Montesquieu, pero sin suplantarla por otra diferente. Por dos rumbos principales corren estas direcciones.

        Kant que trata de superar la diáspora entre la coexistencia de los tres poderes separados e independientes y la unidad soberana, plantea para esto la idea de un soberano general coincidente con la representación total del pueblo. Habla de tres poderes: el soberano poder que reside en la persona del legislativo, el poder ejecutivo en la persona que gobierna conforme a la ley y el poder judicial que atribuye a cada uno lo suyo, conforme a la ley, que reside en la persona del juez.

        La segunda dirección perteneciente a Benjamín Constant, propone un nuevo catálogo, el poder real o neutro confiado al monarca; el poder ejecutivo a los ministros; el poder judicial dado a los tribunales; el representativo de la permanencia o tradicional otorgado a las asambleas hereditarias; y representativo de la opinión, concedido a la asamblea consultiva.

Críticas a la teoría

La teoría de la división de poderes ha sido pasible de numerosas críticas.  

En Francia tuvo a su precursor Montesquieu y gozó de todo su esplendor pero también tuvo sus detractores como Duguit [12], que sostuvo que es una “teoría artificial, hecha para falsear los resortes de la vida social y política, contraria a la observación científica de los hechos, cualquier teoría que ser refiera de cerca o de lejos a la separación de poderes no alcanza este objetivo y se halla, por lo mismo, condenada a la impotencia, ninguno de cuyos argumentos es convincente”.

Carré de Malberg también combate la teoría de Montesquieu que al fijar la existencia de tres poderes no tiene en cuenta la unidad esencial del Estado. “No existen – dice – en el Estado tres poderes sino una potestad única que es su potestad de dominación”. [13]

Kelsen sostiene: “que el poder estatal, concebido como la validez del ordenamiento jurídico es una unidad indivisible, razón por la cual la idea de partición de esta validez es un absurdo que no puede justificarse hablando de funciones (ejecución, legislación y jurisdicción) en lugar de poderes. El error consiste en considerar que esas funciones o poderes coexisten sin tener entre sí la menor relación, lo que conduce a la destrucción del principio de unidad del poder estatal.[14]

Loewenstein tampoco acepta la doctrina. “ Es necesario –dice- tener bien en claro que el principio de la necesaria separación de las funciones estatales según sus diversos elementos sustanciales y su distribución entre los diferentes detentadores, ni es esencial para el ejercicio del poder político ni presenta una verdad evidente ni válida para todo tiempo. El descubrimiento o invención de la teoría de la separación de funciones estuvo determinado por el tiempo y las circunstancias como una potestad ideológica del liberalismo político contra el absolutismo de la monarquía en el siglo XVII y XVIII. Sólo el liberalismo constitucional identificó la liberad individual con la separación de poderes”. [15]

Más allá de las críticas es dable considerar los resultados positivos de la teoría en países como por ejemplo Estados Unidos, donde los Convencionales de Filadelfia de 1787, lograron coordinar las atribuciones del Presidente con las judiciales y las legislativas.

“Es un sistema que asegura la libertad y el ejercicio de los legítimos derechos de las personas. El principio de Montesquieu queda, pues, inconmovible, como uno de los grandes aciertos de la ciencia política”.[16]

El valor de la tesis se basa esencialmente en los principios de coordinación, equilibrio y especialización que la nutren.

  LA DIVISIÓN DE PODERES EN NUESTRA CONSTITUCIÓN NACIONAL

Antecedentes

El Reglamento Provisional del 22 de octubre de 1811, es el primer estatuto institucional argentino en el cual está plasmada la división de poderes, la Sección 1º, hace referencia a la “Junta Conservadora” que ejercía funciones legislativas, la Sección 2º denominada “Del Poder Ejecutivo” y la Sección 3º “Del Judicial”.

Luego tenemos el Estatuto Provisional del 22 de noviembre de 1811, que disponía en su artículo 5º, que el conocimiento de los asuntos de justicia corresponde privativamente a las autoridades judiciarias.

El Estatuto de 1815, el Reglamento de 1817 y las Constituciones de 1819 y 1826, claramente establecían la distinción de los tres poderes.

El pensamiento de Alberdi y la Constitución de 1853

Alberdi en su libro Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina, consagra la división de poderes “la idea de construir la República Argentina no significa otra cosa que la idea de crear un gobierno general permanente, dividido en los tres poderes elementales destinados a hacer, a interpretar y a aplicar la ley constitucional como orgánica”.[17]

Pero al mismo tiempo que el autor de “Bases” consagraba la división de poderes, propiciaba la conformación de un ejecutivo fuerte, consagrado a defender y conservar el orden y la paz, es decir a observar la Constitución y la ley.

“Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible, pero dádselo por medio de una Constitución”,[18] sostenía Alberdi, que aconsejó la creación de un Ejecutivo vigoroso que debía complementarse con los gobiernos de provincia.

Estaba persuadido de que era indispensable un poder central respetable y eficaz, pero no excluía a los otros poderes funcionando como contrapeso y fiscalizando su accionar.

Entre los antecedentes extranjeros a los cuales hace mención Alberdi tenemos esencialmente el sistema norteamericano y el régimen chileno, siendo su postura más a fin con este último, ya que el por ejemplo el Presidente de la Nación Argentina posee algunas facultades más, de las cuales carece el de Estados Unidos.

Pero “el mismo Alberdi, con todas las exageraciones a que lo llevó su preocupación absorbente de fortalecer al Poder Ejecutivo en la Constitución, no omitió prever los dispositivos necesarios para que no se rompiera el equilibrio entre los órganos de gobierno”.[19]

El consejo de Alberdi fue seguido por el Congreso Constituyente, que sanciona nuestra Constitución Nacional plasmando la división de poderes en ejecutivo, legislativo y judicial.

Pero lógicamente los Constituyentes de 1853, redactaron la Carta Magna atendiendo a ciertas circunstancias que ocurrían en ese momento, donde el país aún no estaba constituído. “Para asegurar la cohesión necesaria que evitara el riesgo de fragmentación de las provincias unidas, crearon un Poder Ejecutivo fuerte, pero controlado por el Congreso, fundamentalmente”.[20]

Quedando así organizado el mecanismo y su coordinación, cada poder tiene predominante y específicamente su función, pero a su vez cada uno de los poderes se relaciona y vincula con el otro y puede ejercer algunas que correspondan a su naturaleza específica.

Presidencialismo

LA EXPANSION DEL PODER EJECUTIVO

Las diferentes funciones encarnadas en este órgano se han ampliado en casi todos los países del mundo, y esta situación lógicamente se ha dado en desmedro de los otros poderes  que no han experimentado igual crecimiento.

Es el Poder, que define los criterios de interés general, soluciona conflictos de diversa índole, lo hace con rapidez y capacidad de improvisación, dentro de un mundo en estado de cambios constantes, se erige como la fuerza centralizante.

Esta expansión se da claramente en nuestro país, donde los poderes no se hallan en un plano de igualdad, es clara la superioridad del Poder Ejecutivo reconocido en la Convención de 1949 por el Convencional Sampay cuando afirmó “el centro de gravedad del ejercicio del poder político en la Constitución vigente está en el órgano ejecutivo. Los constituyentes de Santa Fe, al instituir el cargo de Presidente de la República, crearon una magistratura vigorosa. Los motivos que les indujeron a ello fueron múltiples: la Constitución americana de recio sistema presidencialista, por otro lado lo exigía la situación del momento, pues el país recién salía de un gobierno unipersonal de hegemonía incontrastable y el brusco derrumbe amenazaba provocar un caos”.[21]

PRESIDENCIALISMO ARGENTINO

En general el régimen presidencial, es el sistema democrático que consagra la división de poderes de manera más acentuada. Se caracteriza esencialmente por la existencia de un presidente de la república, elegido por el pueblo y que detenta el sólo el Poder Ejecutivo, es un órgano unipersonal, que gobierna, administra y ejecuta libremente. Concentra el presidente la jefatura de estado y la jefatura de gobierno.

Loewenstein distingue tres tipos de organización del Poder Ejecutivo en los países de América Hispana:

“Presidencialismo puro: que se da en la mayoría de los países latinoamericanos, el presidente es elegido popularmente, es el plenipotenciario detentador del poder ejecutivo y de los poderes que determinan la política. Los ministros (gabinete) son meramente ayudantes y consejeros, que desde el punto de vista legal, no intervienen el poder ejecutivo, aún cuando en numerosos casos tengan que refrendar los decretos presidenciales, el nombramiento y permanencia en el cargo depende exclusivamente de la voluntad del Presidente, sin tener en cuenta la mayoría parlamentaria. En este sistema se enmarca nuestro país, Brasil, Colombia, México, Ecuador y la mayor parte de las naciones del Caribe.[22]

Presidencialismo atenuado:  El poder ejecutivo es ejercido conjuntamente por el Presidente y los ministros, quienes están organizados constitucionalmente como consejo o gabinete, tal es el caso de Bolivia, El Salvador y Venezuela. Los ministros dependen de la confianza del Presidente, y su firma es poco más que el refrendo oficial de la acción presidencial. La labor presidencial está limitada por el requisito de efectiva participación ministerial en las decisiones ejecutivas, sin que, no obstante sean responsables los ministros colectiva o individualmente ante la Legislatura.

Presidencialismo aproximado: En algunos países se emprendieron reformas constitucionales de mucho trascendencia, que en conjunto comportan restricciones a la influencia del Ejecutivo y reflejan la influencia del parlamentarismo, es el caso de Chile.” [23]

Más concretamente y situándonos en el caso de Argentina, podemos caracterizar al Poder Ejecutivo como unipersonal, prueba de ello es el art. 87 de nuestra Constitución que reza: “ El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un ciudadano con el título de Presidente de la Nación Argentina”.

No obstante el art.100, primer párrafo, consigna la institución ministerial con diferentes atribuciones e integran también las decisiones del Poder Ejecutivo mediante el refrendo de los decretos.[24]

En el sistema presidencialista se suele buscar un escape a las tensiones políticas a través de los cambios de ministros y aún de gabinetes completos, pero cuando esos cambios se producen en forma continua y no van acompañados de un giro en el rumbo de la  política general del país, son de relativa importancia, porque terminan afectando al responsable final que es el Presidente.

“La rigidez del sistema presidencial no sólo se combina con su personalismo para generar situaciones de gran endeblez institucional. También se generan estas situaciones simplemente por el hecho de que haya divergencia entre el consenso de la población sobre el modelo político adecuado y aquel a que adhiere el Presidente”.[25]

No obstante el presidencialismo argentino es más acentuado que el norteamericano, ya que nuestro Presidente tiene discrecionalidad absoluta para designar a los miembros del gabinete y a los demás  integrantes del gobierno y de la administración general. La cláusula de la Constitución norteamericana exige tanto el consejo como el consentimiento del Senado para las designaciones en el gobierno y la administración.

Pero la acumulación de poder en el Presidente argentino llega quizás a una de sus máximas expresiones, dentro de las facultades que posee en caso de estado de sitio (sin parangón en la Constitución de los Estados Unidos) las atribuciones que el art.23 le da al Presidente de arrestar y trasladar a las personas, y la que el inc.16 del art.99 le concede, de declarar tal estado por sí mismo durante el receso del Congreso de la Nación, “el Presidente se convierte así en un verdadero árbitro de los derechos de los ciudadanos”.[26]

El titular del ejecutivo argentino, es designado por el sufragio popular, dura en su mandato cuatro años y puede ser reelegido una sola vez, designa y remueve por su sola voluntad al Jefe de Gabinete y a los ministros y cuenta con amplias atribuciones, entre las cuales podemos consignar según el art.99 de la Constitución: es el jefe supremo de la Nación, jefe de gobierno y responsable político de la administración; expide las instrucciones y reglamentos para la ejecución de las leyes de la Nación; designa a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y demás tribunales inferiores con acuerdo del Senado; nombra y remueve a los embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios con acuerdo del Senado; concluye y firma tratados de paz, de comercio y negociación, de alianza, de límites y de neutralidad, concordatos y otras negociaciones requeridas para el mantenimiento de las buenas relaciones con las potencias extranjeras, recibe a sus ministros y admite sus cónsules; es comandante en jefe de las fuerzas armadas, provee los empleos militares, concede ascensos de oficiales superiores con acuerdo del Senado, y por sí solo en el campo de batalla, dispone de las fuerzas armadas y corre con su organización y distribución según las necesidades de la Nación; declara el Estado de sitio en uno o varios puntos de la Nación por ataque exterior con acuerdo del Senado, en caso de conmoción interior sólo lo hace cuando está en receso el Congreso: declara la intervención federal a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso; prorroga las sesiones ordinarias del Congreso y convoca las extraordinarias; tiene iniciativa legislativa y puede emitir disposiciones legislativas mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia; indulta y conmuta penas, etc.

Pero en la práctica estas atribuciones se han ampliado, acaparando derechos y facultades de los otros órganos “ se advierte entonces que la intensidad de las atribuciones presidenciales requiere una cuidadosa interpretación con el objeto de no alterar el equilibrio que debe existir entre los poderes y evitar la consecuente concentración del poder en uno de ellos”.[27]

También son importantes las facultades del Presidente en el tema de las intervenciones federales, instituto que no existe en la constitución norteamericana, se hechó mano de él en numerosas oportunidades por ejemplo durante el gobierno de Irigoyen, primero cuando el Congreso estaba en receso, y luego aún estando el Congreso en sesión (se llegó al extremo de no comunicar al Congreso la intervención efectuada). Favorecido incluso por diferentes fallos de la Corte Suprema, que sostenía sobre lo concerniente a las intervenciones federales, son cuestiones políticas que escapan al control de constitucionalidad por parte de los magistrados. Así entonces el Presidente a su antojo nombraba delegados en cualquier jurisdicción del país, desplazando a las autoridades electas de las provincias y a las judiciales.

Este manejo excesivo de las intervenciones federales lo hemos padecido también los santafesinos, si recordamos la caída del gobierno provincial de Luciano Molinas  en 1935, fulminado por una intervención arbitraria y absurda dirigida por el Presidente de la Nación Agustín P.Justo. De nada valió la resistencia de buena parte de la población y del Partido Demócrata Progresista, ni las encendidas palabras de Lisandro de la Torre en el Senado de la Nación. La intervención era un hecho necesario para los propósitos de la Concordancia. Así concluyó el gobierno demócrata progresista de Santa Fe, por el avasallamiento del poder central y como víctima necesaria para asegurar por el fraude la elección presidencial.

Al retirarse de la Casa de Gobierno, el Dr.Molinas recibió en la plaza la adhesión de una gran cantidad de santafesinos, y en medio de un emocionado silencio manifestó: “Vuelvo a mi casa con la conciencia tranquila y las manos limpias...”.     

Esta enunciación de las facultades que el presidente tiene y le concede nuestro texto constitucional y “que fueron adquiriendo por una interpretación extensiva de cláusulas constitucionales, por claudicación de otros poderes del Estado, o por el ejercicio liso y llano de la musculatura política, muestra que, desde el mero punto de vista normativo, el Presidente argentino es, como preveía Alberdi, un verdadero monarca, aunque a diferencia de lo que suponía, sus facultades regias no han sido óbice para la inestabilidad de los gobiernos y los abusos de poder frente a los derechos de los ciudadanos”.[28]  

  EL HIPERPRESIDENCIALISMO ARGENTINO EN LA DECADA DEL ´90

Decretos de necesidad y urgencia

        “Notamos que peligrosamente el presidencialismo argentino aún tiende a volverse cada vez más hiperpresidencialista, y cuando eso sucede observamos que la crisis política y la ingobernabilidad tienden a sumir a todo el sistema institucional de gobierno en una inestabilidad crónica y terminal”.[29]  Contribuye a esto el hecho de que “el constituyente de 1994 modificó el esquema clásico, robusteciendo aún más la actividad legislativa del Poder Ejecutivo, al diferir la regulación del procedimiento de control, contradiciendo el declamado propósito de sus impulsores, tendiente a lograr la atenuación del presidencialismo: fortaleciendo el Congreso y la independencia del Poder Judicial.”

        “Hoy por hoy, el Poder Ejecutivo puede legislar a través de tres vías, dos de carácter excepcional (pero a la luz de la experiencia debería concluirse que se han tornado habituales): los decretos de necesidad y urgencia –art.99 inc.3- (con las limitaciones en la materia que prescribe la propia Constitución Nacional) y los decretos delegados por emergencia pública –art.76- a los que cabe agregar las importantes modificaciones introducidas en los casos de promulgación parcial de las leyes –art.80-.[30]

        Tanto antes de 1994, cuando estos decretos no estaban institucionalizados en la Constitución Nacional, como después de su incorporación, el Poder Ejecutivo hizo un uso discrecional de los mismos, llegando al exceso en su utilización.

En el caso del presidente Hipólito Irigoyen, dictó innumerables intervenciones a las provincias por decreto sin ratificación legislativa, Justo creó por decreto la Junta Reguladora de Granos, Perón dispuso por decreto la nacionalización del Banco Central, la creación del Instituto de Promoción del Intercambio, el rescate de los empréstitos, la nacionalización de la Unión Telefónica y de los Ferrocarriles, la enseñanza religiosa en las escuelas(ratificada posteriormente por ley del Congreso), Frondizi dictó por decreto, en el año 1958, el estado de sitio alegando que el Congreso estaba en receso (aunque en realidad estaba sesionando), dispuso la creación de Yacimientos Carboníferos Fiscales y de SEGBA, la celebración de convenios de explotación de petróleo, la instauración del plan Conintes de seguridad interna, Illia decidió por decreto la anulación de los contratos petrolíferos celebrados por Frondizi; el gobierno iniciado en 1973 clausuró por decreto varios diarios, y se autorizó por el mismo medio a las fuerzas armadas a “aniquilar” el accionar subversivo; Alfonsín dispuso por un decreto de necesidad y urgencia, el traslado del feriado del 02 de Abril, la suspensión de los juicios previsionales, la suspensión de las sentencias ejecutorias frente al Estado, el estado de emergencia económica del sistema previsional, el plan Austral, incluso en lo que hace al cambio de moneda y a la conversión de las obligaciones contractuales, Menem recurrió a un decreto para convertir en bonos los depósitos a plazo fijo de los bancos, lo que fue condenado por la Corte en el fallo Peralta, para prorrogar la ley de emergencia económica, para reglamentar el derecho de huelga, para derogar las jubilaciones de privilegio, etc.

        Esta somera revisión de decretos presidenciales invocando la necesidad y urgencia se sucedieron antes de ser incorporado el instituto en nuestra Constitución Nacional en el art.99 inc.3, después de la reforma al texto constitucional producida en el año 1994, la cláusula fue utilizada en numerosas ocasiones.

        “La determinación de la –emergencia y necesidad-, en la doctrina invariable de nuestra Corte Suprema de Justicia, es una cuestión política de mérito, oportunidad y conveniencia ajena  -al menos en principio- al control constitucional”.[31]

El Jefe de Gabinete

        La figura del jefe de gabinete aparece como una creación novedosa de la reforma, grandes elogios se ha llevado por distintas personalidades, cabe nomás citar a Alberto García Lema y Enrique Paixao alegando “ que con la reforma, queda asumido que la actual etapa histórica de la República Argentina no es la del hiperpresidencialismo al servicio de la organización nacional, sino de una descentralización del poder que posibilite un avance armónico”. “La primera de esas modificaciones sustantivas consiste en incorporar al Poder Ejecutivo una figura apta para desagregar las facultades que tradicionalmente estuvieron concentradas en cabeza del Presidente de la Nación. Por esta vía, la nueva Constitución confiere al órgano ejecutivo del Gobierno Nacional más dinamismo, lo dota de mayor elasticidad para enfrentar situaciones de crisis y mejora la posibilidad de pluralismo en el ejercicio del Poder Ejecutivo Nacional. La incorporación del jefe de gabinete de ministros, a la vez que aparece como una limitación del poder presidencial, debe ser considerada como un instrumento de la eficacia en la gestión pública”.[32]

        Sin embargo a mi criterio no alteró en nada el sistema presidencial ya que el Presidente puede nombrarlo y removerlo a su voluntad y el poder real sigue en sus manos.

        Concuerdo con el Dr.Alberto Natale cuando alega que “apenas se analiza su emplazamiento dentro del esquema constitucional, se advierte que será una figura contingente”.[33] El párrafo fue escrito por Natale en el año 1995, por lo que muestra hoy la realidad, no se equivocó, en la actualidad el jefe de gabinete es un híbrido, se hubiera podido mantener la figura de la Secretaría General de la Presidencia.

        “El jefe de gabinete no es un primer ministro del sistema parlamentario. Este es, verdaderamente, el jefe de gobierno. Su designación responde exclusivamente a la voluntad mayoritaria del parlamento para ser designado y debe renunciar cuando soporta la votación de una moción de censura. “En nuestro sistema constitucional, es una creación institucional estéril, cuyo desenvolvimiento podrá tener eficacia o ser un estorbo según la intermediación que pueda hacer entre el presidente y los ministros. Pero ¿es necesario que haya intermediarios entre unos y otros?.”[34]

Debilitamiento del Congreso

        Lógicamente que este amplio crecimiento de las facultades del Ejecutivo se ha debido al debilitamiento producido en el Parlamento argentino, que ha dejado de ser el ámbito principal donde se localiza la discusión pública del país, la disciplina partidaria y de bloque, también ha afectado seriamente la relevancia del Congreso Nacional ya que los partidos se presentan al recinto de sesiones con posiciones tomadas y no hay una verdadera discusión destinada a convencer a los adversarios.

        Hoy en nuestro país, los legisladores del mismo partido que el Presidente mantienen una postura adicta a él, y si tiene la mayoría en ambas cámaras, detenta un poder casi absoluto.

        “En el hecho, el problema es sustancialmente de cumplimiento estricto de las normas y limitaciones previstas en la ley fundamental sobre todo, contribuye al desbordamiento de este órgano, paralelamente a la desjerarquización de los otros poderes gubernativos, el criterio demasiado generoso para con el Ejecutivo”,[35]  generando un grave peligro en el normal funcionamiento de las instituciones.

        Este hiperpresidencialismo, producto de una extraordinaria concentración de poder en manos del Ejecutivo es analizado por Quiroga Lavié, Benedetti y Cenicacelaya quienes lo atribuyen a: “ * la permanente situación de emergencia constitucional que ha soportado el país en el S.XX, *el advenimiento del Estado Social de Derecho, al Estado gendarme de las libertades privadas y freno de los excesos públicos, ha sucedido el Estado interventor y actor en el proceso de desarrollo económico-social moderno; el Presidente pasó a tener una gestión activa en la programación y ejecución del poder de policía de la prosperidad: servicios de todo tipo y empresas del más variado sentido han completado un esquema de gobierno presidencial demasiado fuerte, *la crisis del Congreso, su marcada ineficacia para ejercer sus funciones propias, *la convalidación por parte de la Corte Suprema de los excesos de poder cometidos por los Ejecutivos a lo largo de la historia”.[36]    

Los “superpoderes”

        Clara concentración de facultades en el Poder Ejecutivo, que vivió nuestro país, en el año 2001, fueron los superpoderes otorgados al por entonces Ministro de Economía Domingo Cavallo, para habilitarlo a llevar una drástica reforma del Estado que le permita reducir el gasto público argentino.       

        La ley que delegó por el término de un año facultades legislativas en el Ejecutivo consistió esencialmente en lo siguiente:

-Otorgamiento por parte del Congreso de determinadas facultades en materia administrativa y emergencia pública por el término de un año.

-Fusionar o descentralizar entes autárquicos, reparticiones descentralizadas o desconcentradas o la descentralización de organismos de la administración, pudiendo otorgarles autarquía.

-El gobierno podrá transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas, sociedades u otras formas de organización jurídica para mejorar su funcionamiento.

-Se desregula y mejora el funcionamiento y la transparencia  del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector.

-Se permite crear y eliminar exenciones.

-Se autoriza a establecer medidas tributarias especiales en los departamentos provinciales cuya crisis laboral derive de la privatización de empresas públicas.

-Crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyecto de infraestructura.

        Más allá del triste final que tuvo toda esta historia, llegada a su máxima expresión con los lamentables sucesos de diciembre del 2001, que produjeron la caída del Dr. De la Rúa, cuestión que no abordaré en esta exposición, este tema de los superpoderes fue un claro avasallamiento al Congreso de la Nación y no me resulta desacertado el pensamiento de muchos en ese momento, y teniendo en cuenta la situación de gravedad por la que atravesaba la economía argentina, que  temían porque se termine de destruir el Estado Argentino.

 CONCLUSIÓN

          El trabajo de investigación, en una parte está dedicado a explicar las diferentes posiciones aadoptadas sobre la división de poderes en el Estado. Pero más allá del enfoque teórico que posee la monografía, la verdadera aspiración, es poner de relieve, cómo fue, a lo largo de la década del ’90, adquiriendo mayor poder el Ejecutivo, hasta llegar al punto de hablar de un hiperpresidencialismo.

        Este extremo, lógicamente, atenta contra el correcto funcionamiento de las instituciones republicanas. Para evitar esta consecuencia, habría que rediseñar la estructura de poder en la Argentina.

        En primer lugar, reubicando al Parlamento Argentino en sus funciones básicas: de orientación política, que implica definir el marco dentro del cual se debe realizar la acción de gobierno y la función de control, que no ha sido asumida totalmente por parte de ambas Cámaras.

        En lo que respecta a la justicia en todos sus niveles, se debe terminar con la influencia y avasallamiento que sobre ella ha efectuado el Poder Ejecutivo. Un Poder Judicial subordinado al poder político, hace peligrar el equilibrio e independencia que debe existir entre las instituciones estatales, amenazando la libertad y la dignidad de los habitantes de nuestro país.

Hago votos para que este gobierno, se erija como el instrumento útil para redefinir la estructura de los poderes en la Argentina y lograr así la consolidación de la democracia y el equilibrio de los poderes. 

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